時間：2020-03-10來源：《環境保護》雜志
黃河是中華民族的母親河，孕育了多姿多彩、璀璨奪目的華夏文明，塑造了偉大的中華民族精神。黃河是我國北方重要的生態屏障，是連接西北高原與東部渤海的重要生態廊道，更是橫跨東、中、西部的重要經濟區和能源基地，對維護國家和區域安全具有不可替代的重要作用。自古以來，“黃河寧，天下平”，黃河生態安危事關國家盛衰與民族復興。開展黃河生態治理，實現高質量發展，促進黃河長治久安是中華民族的夙愿，也是建設美麗中國的根基。
2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調，保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。黃河重大戰略的提出，是一件具有里程碑意義的歷史大事，將成為推動我國經濟實現高質量發展的新的重要驅動力。
黃河平原（資料圖，本文配圖均來自昵圖網）
我國黃河流域保護和治理的發展歷程
回顧我國生態環境保護政策發展歷程和不同時期關于黃河保護治理的政策要求，新中國成立后，總體可以分為洪澇災害治理、點源污染和水土流失治理、流域生態文明整體推進三個階段。
流域洪澇災害綜合治理
點源污染和水土流失治理
流域生態文明建設
當前黃河生態保護治理面臨的主要問題
黨中央歷來高度重視黃河保護治理，特別是黨的十八大以來，黃河流域經濟社會發展和百姓生活發生了很大的變化，生態環境持續明顯向好。通過編制實施重點流域水污染防治、水環境質量達標、黑臭水體治理等規劃和方案，黃河干流水質近年來持續為優，流域整體水質總體向好，主要水污染物濃度呈下降趨勢。實施水土保持、三北防護林建設、天然林保護、退耕還林還草等重大工程，推進一批山水林田湖草生態保護修復工程。水土流失綜合防治成效顯著，上游水源涵養能力得到提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現了“人進沙退”的治沙奇跡。但也應看到，黃河以有限的水資源和脆弱的生態系統支撐全流域多年來的快速發展，復雜的水沙關系加劇了生態治理難度，共同保護與協同治理的統一機制尚未建立，歷史欠賬多、治理能力不足，黃河已不堪重負。
流域水資源匱乏，生態用水保障不足
黃河流域資源性缺水嚴重，1956—2000年，流域平均徑流量為535億m3，僅占全國的2%；人均水資源量僅有473m3，約為全國人均水資源量的23%，近年來水資源仍呈現減少趨勢。流域水資源過度開發，開發利用率高達80%，寧夏、內蒙古和山東等省（區）超計劃用水問題突出，82.6%的地級行政區水資源存在超載狀況。用水結構和方式不合理，農業用水量過大，2018年黃河流域農業用水264.4億m3，占總用水量的67.5%，節約用水仍有較大空間。水資源緊缺與流域內生產生活用水需求增長的矛盾十分突出。現有分水方案對水資源年際變化、衰減情況等因素考慮不足，枯水年同比例壓縮取水量的分配方式導致河道生態水量受到擠占，嚴重威脅全流域生態安全。近年來，全流域加強水量調度和取用水管控，雖然避免了干流出現斷流，但一些支流仍存在斷流現象，生態用水保障程度較低。
生態空間被擠占，生態系統功能失衡
上游地區天然草地生態功能退化嚴重，退化率在60%～90%。土地沙化問題依然突出，甘南黃河重要水源補給生態功能區草地已出現嚴重退化、沙化和鹽堿化。沼澤生態系統退化嚴重，若爾蓋草原濕地生態功能區人為活動干擾加劇，沼澤生態系統發生退化。中游地區水土流失依然嚴重，仍有20多萬km2的水土流失面積亟待治理，多為粗沙區，對河道影響大。黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區水土流失嚴重、生態退化趨勢難以根本遏制，強烈、極強烈流失面積2.7萬km2，劇烈流失面積1.2萬km2。下游灘區歷史遺留問題多，泥沙在下游大量淤積導致下游河道變寬、流速變緩、河床抬高，生態破壞問題時有發生。入海河口黃河三角洲自然濕地萎縮嚴重，近30年約減少52.8%。
結構性布局性風險較高，局部污染突出
黃河流域產業結構偏重，能源基地集中，煤炭采選、煤化工、有色金屬冶煉及壓延加工等高耗水、高污染企業多，其中煤化工企業占全國總量的80%。流域生態環境風險較高，企業大多沿河分布，主要污染集中在支流。2018年11個劣Ⅴ類斷面全部分布在支流，其中8個位于汾河流域，2006—2018年汾河流域持續重度污染。汾渭平原大氣污染防治形勢嚴峻。汾渭平原集中分布了焦炭、電解鋁等行業，能源結構以煤為主，交通依賴公路，導致中下游超標城市多，超標幅度大，顆粒物和二氧化硫濃度均高于全國平均水平和長江經濟帶，重污染天氣頻發。局部土壤污染嚴重，風險較高。有色金屬礦區周邊農田污染問題突出。黃河上游白銀東大溝流域，中游河南省三門峽、濟源、洛陽等地土壤存在不同程度的重金屬超標現象，一些污灌區土壤環境風險較高。
新時期推進黃河生態保護和高質量發展的思路
治理黃河，重在保護，要在治理。當前黃河流域存在的流域生態環境脆弱、水資源保障形勢嚴峻、發展質量有待提高的問題，表象在黃河本身，實質在流域整體。因此，為從根本上解決黃河保護治理問題，要以習近平生態文明思想為統領，以維護黃河生態安全、維持黃河健康生命為目標，立足全流域整體和長遠利益，正確處理開發和保護的關系，統籌考慮黃河水資源、水環境、水生態、水安全、水監管等涉水問題，還水于河，以水定發展，優先推進休養生息。
生態優先，綠色發展
“五水”統籌，還水于河
系統治理，分區施策
統籌兼顧，協同共治
在國家和黃河流域9省（區）國土空間規劃編制過程中，從黃河生態系統有機整體的視角出發，堅持高效集約利用土地資源，因地制宜、科學規劃黃河流域不同區域空間“發展”與“保護”的利用導向。農產品主產區嚴守永久基本農田控制線，大力發展現代生態節水農業，優化農用地規模和布局；城鎮化地區以水資源為剛性約束，劃定并嚴格控制城市開發邊界，合理規劃流域范圍內城市、城市群的發展規模，形成倒逼機制，在高效發展的同時，為黃河流域留足生態空間，科學推進黃河流域自然恢復為主、人工修復為輔的國土空間生態修復工程。在國土空間規劃體系框架下，進一步細化黃河流域生態環境空間精細化管控方案，綜合考慮水、大氣、土壤、生態等各要素的質量改善需求，融合國土空間與生態環境管控技術方法，加快建立以生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入清單為基礎的生態環境準入制度。加快完善涵蓋各要素、各領域的配套管理政策與保障機制，建立科學評估生態保護紅線、生態空間保護成效的指標體系和考評辦法，加強城鎮空間生態環境質量監測、預警和改善提升，健全基于生態環境質量的農業空間生態安全管控制度，實現生態環境空間精細化管控全覆蓋。
實施分區分類的生態保護修復制度
在上游地區提高三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區水源涵養功能。深入實施山水林田湖草綜合治理修復。加強退化草原保護修復，嚴格落實草原禁牧和草畜平衡制度，減輕天然草原放牧壓力，提升草地生態系統質量。繼續開展黃河源、甘南濕地、若爾蓋濕地生態保護修復，加大土地沙化、退耕還林還草、退牧還草、三北防護林建設力度。在中游地區重點開展水土流失治理。做好水土流失預防保護，進一步加大封山禁牧、輪封地輪牧和封育保護政策執行力度。推進坡耕地綜合整治、黃土高原塬面保護、病險淤地壩除險加固等國家水土保持重點工程實施。在下游灘區重點推進黃河灘區治理和濕地恢復。積極探索實施灘內移民、集中居住、集約種植、政策補償的灘區治理方案，實現人水分離，各安其所。將灘區保護利用納入各省（區）國土空間規劃。在河口區重點修復黃河三角洲濕地生態系統，提升濕地生態功能。落實河口生態流量（水量）指標與過程管理，有序開展退耕還濕、退養還灘、河岸帶生態保護與修復、有害生物防控。
嚴格黃河流域生態保護治理監管制度
強化流域、區域生態環境協同管理，研究實施流域水功能區調整，推進水功能保護、水域納污能力管理，與陸域產業結構調整、水污染防治雙控管理的系統對接。在優化“十四五”期間水質國控監測斷面的基礎上，實施污染濃度與污染通量的綜合控制與系統管理。做好流域規劃、規劃環評與跟蹤評價，依法規范重大建設項目環境影響后評價。以河長制為基礎，完善岸長制，強化黃河岸線保護。加強流域監管執法能力建設，推進流域上下游水生態環境信息共享，強化流域生態環境統一監管。嚴格管控生態環境風險，定期評估重點行業企業環境風險，對黃河干支流沿岸1km內高污染、高風險企業實行搬遷改造或退出。推進跨行政區域上下游建立共同防范、互通信息、聯合監測、協同處置的聯動機制。以黃河干流、主要支流及三門峽水庫等主要湖庫為重點，建設流域突發環境事件監控預警體系。
完善黃河流域綠色高質量發展長效制度
嚴格生態文明績效考核評價和責任追究制度，探索流域河道外生態用水管控制度，健全自然資源資產產權制度，落實領導干部生態文明建設責任制，強化黨委和政府的自然資源與生態保護考核和生態環境損害責任追究，建立生態與跨界斷面水資源和水環境的責任考核體系。加快推進黃河保護法立法，為規范黃河流域的開發、治理、保護和管理明確底線約束。按照全流域統一管理要求，劃分國家、流域、區域治理保護相關事權，界定清晰流域上下游各地區、各主體的權責關系。完善流域和地方生態環境標準，為流域系統性、整體性、綜合性、差異性保護治理提供保障。健全流域生態治理投入機制，加大中央財政支持力度，研究設立黃河流域生態環境保護治理專項資金，推動重大生態治理工程項目落地。積極創新投融資機制，引導各類資金投入黃河生態治理。建立健全全流域縱向與橫向相互結合、相互補充的生態補償機制，統籌考慮上中下游、左右岸、干支流等不同特點，充分調動流域所在地方的積極性，推動形成共同抓好大保護，協同推進大治理的格局。完善和推廣黃河流域水權交易機制，組建黃河流域水權交易中心，制定出臺黃河流域水權交易辦法。加快完成排污許可證管理改革，積極推動排污權交易。健全黃河保護治理協調機制，建立由國家有關部門、地方9省（區）共同參加的黃河保護治理統一協調管理機制，統一推進落實全流域國土空間開發保護、水資源利用與管理、生態環境風險防范等行動措施。
本文作者：王金南（生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士）
