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新時(shí)期的中國(guó)水利改革發(fā)展

—在第五屆中瑞防洪減災(zāi)研討會(huì)上的主旨報(bào)告

中華人民共和國(guó)水利部部長(zhǎng) 陳雷

（2012年4月12日）

尊敬的瑞士聯(lián)邦環(huán)境署副署長(zhǎng)高滋先生、瑞士聯(lián)邦能源署署長(zhǎng)斯特恩曼先生、瑞士駐華公使莫雅林女士、聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)水與衛(wèi)生顧問委員會(huì)水與災(zāi)害工作組組長(zhǎng)尾田榮章先生，各位來(lái)賓，女士們、先生們：

在鶯飛草長(zhǎng)的江南四月，在春意盎然的美麗杭州，我們高興地迎來(lái)了第五屆中瑞防洪減災(zāi)研討會(huì)，就雙方共同關(guān)心的水問題進(jìn)行深入交流探討。首先，我代表中華人民共和國(guó)水利部，向出席本次會(huì)議的各位來(lái)賓表示熱烈的歡迎！向長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)心和支持中國(guó)防洪減災(zāi)事業(yè)的瑞士各有關(guān)方面及聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)水與衛(wèi)生顧問委員會(huì)特邀嘉賓表示衷心的感謝！

下面，我就新時(shí)期的中國(guó)水利發(fā)展與大家進(jìn)行交流研討。

一、中國(guó)水利概況及面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)南北跨度大，地勢(shì)西高東低，人口眾多，與其他國(guó)家相比，中國(guó)的水情主要有六個(gè)特點(diǎn)：一是水資源相對(duì)短缺。中國(guó)水資源總量2.8萬(wàn)億立方米，居世界第六位，但人均水資源占有量?jī)H為2100立方米，是世界人均占有量的28%；平均每公頃耕地水資源量21600立方米左右，約為世界平均水平的1/2。二是水資源時(shí)空分布不均。60%-80%降水量和河川徑流量集中在汛期，年際間豐枯變幅大，連續(xù)幾個(gè)豐水年或連續(xù)幾個(gè)枯水年的情況時(shí)常發(fā)生。北方地區(qū)國(guó)土面積占全國(guó)的64%，人口占46%，耕地占60%，GDP占45%，而水資源量?jī)H占全國(guó)的19%。三是河流水系復(fù)雜。流域面積超過(guò)100平方公里的河流達(dá)5萬(wàn)多條，流域面積超過(guò)1000平方公里的河流有1700多條。河流上游地區(qū)河道較窄、比降大，沖刷嚴(yán)重；中下游地區(qū)河道較為平緩，一些河段淤積嚴(yán)重。四是暴雨洪水頻發(fā)。大部分地區(qū)夏季濕熱多雨，短歷時(shí)、高強(qiáng)度的局地暴雨頻繁發(fā)生，長(zhǎng)歷時(shí)、大范圍的全流域降雨也時(shí)有發(fā)生，每年都會(huì)發(fā)生不同程度的洪澇、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害。五是干旱威脅嚴(yán)重。約有53%的國(guó)土面積為干旱半干旱區(qū)，北方地區(qū)十年九春旱，長(zhǎng)江以南地區(qū)有的年份伏旱嚴(yán)重。2009年秋冬以來(lái)，云南省等西南地區(qū)連續(xù)3年遭遇干旱災(zāi)害。近年來(lái)，旱災(zāi)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到城市、工業(yè)、生態(tài)等領(lǐng)域，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素之一。六是水生態(tài)環(huán)境脆弱。中國(guó)是世界上水土流失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，近1/3國(guó)土面積存在不同程度水土流失，中國(guó)水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量3.5%。森林覆蓋率較低，自然濕地面積較少。草地退化、沙化、堿化嚴(yán)重。內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境容量普遍較低。

中國(guó)政府始終把興修水利、防治水害作為治國(guó)安邦的大事，領(lǐng)導(dǎo)人民開展了氣壯山河的水利建設(shè)，建成江河堤防近30萬(wàn)公里，水庫(kù)8.78萬(wàn)座、總庫(kù)容7162億立方米，重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)94處，全面實(shí)施病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理和山洪災(zāi)害防治等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，防洪能力顯著提升；戰(zhàn)勝了嚴(yán)重洪澇干旱臺(tái)風(fēng)災(zāi)害，成功化解汶川特大地震次生災(zāi)害和舟曲特大山洪泥石流威脅，創(chuàng)造了世界上成功處置特大型堰塞湖的奇跡，開創(chuàng)了中國(guó)處置大方量水下堰塞體、疏通大規(guī)模泥石流淤堵河道的成功范例；興建了大量蓄引提工程和水資源配置工程，水利工程年供水能力超過(guò)7000億立方米，解決了3億多農(nóng)村居民的飲水安全問題，提前6年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)；初步形成以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系，有效灌溉面積達(dá)到6033萬(wàn)公頃，居世界首位，實(shí)現(xiàn)了2004年以來(lái)的糧食產(chǎn)量“八連增”；節(jié)水型社會(huì)建設(shè)全面推進(jìn)，全國(guó)用水效率效益明顯提高，萬(wàn)元GDP用水量和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量“十一五”期間分別從304立方米、169立方米降到192立方米、108立方米（2005年不變價(jià)），農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.51，農(nóng)業(yè)用水連續(xù)30多年保持零增長(zhǎng)；治理水土流失面積110萬(wàn)平方公里，年均減少土壤侵蝕量15億噸以上，重點(diǎn)生態(tài)脆弱河流和地區(qū)的水生態(tài)系統(tǒng)逐步得到修復(fù)；全國(guó)水電裝機(jī)容量達(dá)到2.3億千瓦，位居世界第一，通過(guò)發(fā)展農(nóng)村水電累計(jì)解決了3億多無(wú)電人口的用電問題。水利事業(yè)的發(fā)展，極大地改善了生產(chǎn)生活條件，為人民安居樂業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)保障。

但是，我們也清醒地看到，當(dāng)前中國(guó)水利還面臨諸多新的挑戰(zhàn)。一是全球氣候變化影響加劇，局地突發(fā)強(qiáng)降雨、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、區(qū)域性嚴(yán)重干旱以及高溫?zé)崂说葮O端天氣事件明顯增多，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)十分艱巨。二是工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，水資源供需矛盾突出，保障供水安全壓力越來(lái)越大。三是人增地減水缺日益凸現(xiàn)，農(nóng)田水利建設(shè)相對(duì)滯后，保障國(guó)家糧食安全的水利基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，水資源過(guò)度開發(fā)、無(wú)序開發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題在一些地方還比較突出。

二、新時(shí)期中國(guó)水利改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)

中國(guó)政府高度重視水問題，2011年相繼出臺(tái)1號(hào)文件、召開最高規(guī)格水利工作會(huì)議，從國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，明確了今后10年水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、主要原則、目標(biāo)任務(wù)和政策舉措。這是新中國(guó)成立以來(lái)以中央名義出臺(tái)的第一個(gè)水利綜合性政策文件，第一次以中央名義召開的水利工作會(huì)議，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

新時(shí)期中國(guó)治水的總體思路：以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持民生優(yōu)先，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持人水和諧，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，加快從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從水土流失重點(diǎn)治理向預(yù)防保護(hù)、綜合治理、生態(tài)修復(fù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從水資源開發(fā)利用為主向開發(fā)保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，以水利的科學(xué)發(fā)展保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；大力發(fā)展民生水利，把群眾直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施作為水利建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域，把保障人民群眾生命安全和飲水安全放在防汛抗旱工作首位，把維護(hù)人民基本需求和合法權(quán)益放在水利管理和改革突出位置，著力構(gòu)建保障民生、服務(wù)民生、改善民生的水利發(fā)展格局。

新時(shí)期水利改革發(fā)展的主要目標(biāo)：力爭(zhēng)通過(guò)5年到10年努力，到2020年，基本建成四大體系，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。一是基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系。重點(diǎn)城市和防洪保護(hù)區(qū)防洪能力明顯提高，抗旱能力顯著增強(qiáng)。二是基本建成水資源合理配置和高效利用體系。全國(guó)年用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米以內(nèi)，城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高，城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。三是基本建成水資源保護(hù)和河湖健康保障體系。主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)，重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制。四是基本建成有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。最嚴(yán)格的水資源管理制度基本建立，水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制進(jìn)一步完善，有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價(jià)形成機(jī)制基本建立，水利工程良性運(yùn)行機(jī)制基本形成。

新時(shí)期水利工作的主要任務(wù)：一是夯實(shí)農(nóng)田水利基礎(chǔ)，保障國(guó)家糧食安全。加快推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套和灌排泵站更新改造，在有條件的地區(qū)新建一批灌區(qū)，加強(qiáng)灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造和田間工程配套，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)，突出抓好小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和抗災(zāi)減災(zāi)能力。二是加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，完善防洪減災(zāi)體系。加快大江大河大湖綜合治理，突出抓好中小河流治理、病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防治等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，“十二五”時(shí)期基本消除影響防洪安全的突出隱患。三是優(yōu)化水資源配置，增強(qiáng)供水保障能力。建設(shè)一批骨干水源工程、江河湖庫(kù)水系連通工程、跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程建設(shè)、中小型蓄水引水提水工程，大力推進(jìn)中水回用和非常規(guī)水資源利用，全面提高水資源調(diào)控水平、城鄉(xiāng)供水保證率和應(yīng)對(duì)特大干旱能力。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，“十二五”期間全面解決農(nóng)村飲水不安全問題。四是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水資源節(jié)約保護(hù)。確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，建立水資源管理責(zé)任和考核制度，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。五是加大水生態(tài)與環(huán)境治理力度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域水土流失防治，全面開展坡耕地綜合整治，加快建設(shè)生態(tài)清潔型小流域，積極推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)，大力發(fā)展農(nóng)村水電，維持良好水生態(tài)環(huán)境。

為確保水利改革發(fā)展的順利進(jìn)行，我們將采取以下政策措施：在水利投資方面，加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入，用好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，完善中央和地方水利建設(shè)基金籌集政策，健全水資源費(fèi)征收使用管理制度，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會(huì)資金投資水利。今后10年水利投資總量達(dá)到或超過(guò)6360億美元。在水利規(guī)劃方面，完善全國(guó)、流域、區(qū)域水利規(guī)劃體系，加快重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作，強(qiáng)化水利規(guī)劃對(duì)涉水活動(dòng)的管理和約束作用。在水利改革方面，加快水資源管理體制改革，積極推行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理；深化水利工程建設(shè)管理體制和運(yùn)行管理體制改革，積極探索社會(huì)化和專業(yè)化的多種管理模式；健全基層水利服務(wù)體系，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織；積極推進(jìn)水價(jià)改革，建立健全反映水資源稀缺程度、有利于節(jié)約用水的合理水價(jià)體系。在水利法制方面，進(jìn)一步完善涉水法律法規(guī)，推進(jìn)水利綜合執(zhí)法，打擊各類水事違法活動(dòng)，維護(hù)和諧有序的良好水事秩序。在水利科技方面，健全水利科技創(chuàng)新體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)，加快水利科技實(shí)用成果的推廣轉(zhuǎn)化，全面推進(jìn)水利信息化建設(shè)，以水利信息化帶動(dòng)水利現(xiàn)代化。

三、中國(guó)的防汛抗旱減災(zāi)工作

中國(guó)是洪澇干旱災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，近年來(lái)，受全球氣候變化影響，中國(guó)極端水旱災(zāi)害事件呈現(xiàn)多發(fā)重發(fā)態(tài)勢(shì)，災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、不可預(yù)見性日益凸顯，一些地區(qū)連續(xù)受災(zāi)、重復(fù)受災(zāi)，對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。中國(guó)政府高度重視水旱災(zāi)害防治工作，采取一系列強(qiáng)有力措施，全力保障人民群眾生命安全和飲水安全，最大程度減輕災(zāi)害損失。

一是堅(jiān)持以人為本、人水和諧，完善防災(zāi)減災(zāi)工作思路。把確保人民群眾生命安全和供水安全放在防汛抗旱工作的首位，既有效控制洪水又給洪水以出路，在保證防洪安全前提下充分利用雨洪資源；既確保居民飲水安全，又努力保障生產(chǎn)和生態(tài)用水。

二是堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、流域協(xié)調(diào)，健全防汛抗旱工程體系。統(tǒng)籌考慮流域與區(qū)域、東中西部、城市與農(nóng)村以及不同行業(yè)等不同需求，正確處理上下游、左右岸、干支流、開發(fā)保護(hù)等各種關(guān)系，合理安排水庫(kù)、堤防、蓄滯洪區(qū)等工程布局，最大程度發(fā)揮流域防汛抗旱工程體系的整體效用。

三是堅(jiān)持預(yù)防為主、常備不懈，強(qiáng)化預(yù)案預(yù)報(bào)預(yù)警建設(shè)。建設(shè)了覆蓋全國(guó)的雨情、水情、旱情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)以及水旱災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)、決策指揮系統(tǒng)，編制了重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，洪水預(yù)報(bào)精度達(dá)到90%以上。縣級(jí)以上政府構(gòu)建了防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案體系，沿海地區(qū)配備了臺(tái)風(fēng)活動(dòng)監(jiān)視系統(tǒng)，全國(guó)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和中小水庫(kù)通訊預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)加快推進(jìn)。

四是堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，科學(xué)調(diào)度水利水電工程。科學(xué)調(diào)度水庫(kù)、湖泊、閘壩、河道和蓄滯洪區(qū)等骨干水利水電工程，強(qiáng)化水庫(kù)群和梯級(jí)水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度，綜合采取河湖聯(lián)調(diào)、湖庫(kù)聯(lián)調(diào)、庫(kù)閘聯(lián)調(diào)等手段，統(tǒng)籌安排“攔、分、蓄、滯、排”各項(xiàng)防洪措施，防洪與蓄水相結(jié)合，在承受適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的情況下對(duì)洪水進(jìn)行科學(xué)調(diào)度和有效利用，促進(jìn)雨洪資源的綜合利用。同時(shí)充分運(yùn)用“蓄、引、提、調(diào)、節(jié)”各項(xiàng)抗旱手段，最大程度發(fā)揮水利工程綜合調(diào)蓄作用，進(jìn)一步提高防汛抗旱減災(zāi)效益。

五是堅(jiān)持政府主導(dǎo)、全民參與，建立防災(zāi)減災(zāi)組織體系。建立了中央、流域、省、市、縣五級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，組建了專群結(jié)合、軍民聯(lián)動(dòng)的防汛抗旱搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍，形成了政府統(tǒng)一指揮、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)廣泛參與的防汛抗旱組織體系，為贏得歷次防汛抗旱、搶險(xiǎn)救災(zāi)的勝利提供了有力的保障。人民解放軍和武警部隊(duì)在防汛搶險(xiǎn)和抗旱救災(zāi)中發(fā)揮了突擊隊(duì)和生力軍作用。

六是堅(jiān)持規(guī)范有序、依法防控，強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)法制管理。頒布了水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等法律以及防汛條例、抗旱條例、水文條例、河道管理?xiàng)l例等法規(guī)，建立防汛抗旱督察制度體系，防汛抗旱實(shí)行各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，依法動(dòng)員社會(huì)力量、儲(chǔ)備防汛抗旱搶險(xiǎn)物資，統(tǒng)籌運(yùn)用人力、物力和財(cái)力，防汛抗旱救災(zāi)的規(guī)范化、法制化進(jìn)程明顯加快。

依靠上述各項(xiàng)工程與非工程措施，近年來(lái)，我們?nèi)鎽?zhàn)勝了淮河、太湖、長(zhǎng)江、松花江等流域發(fā)生的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，成功抗御了2009年北方冬麥區(qū)大范圍干旱、2010年西南地區(qū)特大干旱和2011年全國(guó)三次大范圍嚴(yán)重干旱，有效應(yīng)對(duì)了“莫拉克”等超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊，重要堤防無(wú)一決口，大中型水庫(kù)無(wú)一垮壩，人民群眾生命安全和飲水安全得到有效保障。

女士們、先生們！

水問題事關(guān)人類生存發(fā)展和各國(guó)人民福祉。中國(guó)是世界上水情最為復(fù)雜、治水任務(wù)最為艱巨的國(guó)家之一，中國(guó)水利事業(yè)取得了令人矚目的成績(jī)，但治水興水依然任重道遠(yuǎn)。中國(guó)愿意與包括瑞士在內(nèi)的世界各國(guó)和地區(qū)加強(qiáng)交流合作、攜手應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。瑞士在防災(zāi)減災(zāi)、水資源管理、應(yīng)對(duì)氣候變化等領(lǐng)域擁有許多先進(jìn)技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。中國(guó)水利部與瑞士聯(lián)邦環(huán)境署有著多年的良好合作關(guān)系，高層互訪和技術(shù)交流密切，開展了形式多樣、卓有成效的交流與合作。今后，希望充分發(fā)揮雙邊合作機(jī)制作用，在已有合作基礎(chǔ)上，繼續(xù)開拓新的合作渠道，尋找新的合作機(jī)會(huì)，把中瑞水利合作推向一個(gè)新的階段。

最后，預(yù)祝研討會(huì)取得圓滿成功！祝愿中瑞水利合作取得更為豐碩的成果！祝愿瑞士和聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)水與衛(wèi)生顧問委員會(huì)各位嘉賓在華期間度過(guò)一段美好而愉快的時(shí)光！