時間：2011-10-31來源：包曉斌
西部地區特定的自然地理條件決定了水資源在西部經濟和社會發展進程中的重要性。由于自然、歷史等多方面的原因，西部水利發展嚴重滯后，主要存在著水資源配置不合理、開發利用效率低、水土流失和水污染嚴重、抗御洪澇災害的能力差等問題。水利已成為西部地區社會經濟發展、生態環境改善的重要制約因素。特別是隨著西部大開發的推進，經濟與社會的發展，對水資源的需求越來越高，水資源的供需矛盾也更加突出。這就需要完善西部地區水資源管理措施，制定西部地區水資源可持續利用戰略，確保西部大開發中水資源合理開發利用和調配。
一、西部地區水資源利用狀況
（一）西部地區水資源稟賦
西部地區位于我國長江、黃河等主要江河的上游，因歷史原因和自然條件的差異，或水少地多，或水多地少，生態環境脆弱，洪澇、干旱、地震、滑坡及泥石流等自然災害發生頻繁。西部地區的水資源地域分布可劃分為西北和西南兩個大區。西部地區水土資源極不均衡,西北地區水少土多，西南地區水多土少，自然條件有很大不同。西北地區西北地區有三分之二的地區屬干旱和半干旱地區，其地域分布與土地、礦產資源等不匹配。西北地區多年平均降雨量235毫米左右，而年蒸發量卻高達1000～2600毫米。由于人類活動的加劇，資源性的水資源短缺十分嚴重，可利用量不足1200億立方米。特殊的地理和氣候條件，加上社會經濟的迅速發展，人口的急劇增加，致使西北地區水資源緊缺的矛盾日益突出，水資源短缺成為區域社會經濟發展的瓶頸。西南地區是長江、珠江和怒江、瀾滄江、雅魯藏布江等江河的上游區，濕潤多雨，水系發育，多年平均降雨量在1000～2000毫米以上，可利用水資源量為3470億立方米。西南地區的水資源總量雖然豐富，但由于來水與用水在時間和空間上的錯位和不協調，大部分調節和供水工程數量不足引起工程性缺水。盡管西南地區水能資源極其豐富，可開發容量為2.67億千瓦，占全國的70％。但很多地區山高谷深，地形地貌復雜，耕地少、質量差且較分散，客觀上加大了水利基礎設施建設和水資源開發利用的難度。
西部地區的多年平均水資源總量為15014.35億立方米，其中地表水量為14765.82億立方米，地下水量為4964.27億立方米，地表與地下水資源重復量為4715.74億立方米。西北地區的水資源總量為2359.83億立方米，占全國水資源總量的8.35%，分別比東部和中部地區低10.46個、19.71個百分點；西南地區的水資源總量為12654.52億立方米，占全國水資源總量的44.78%。
（二）西部地區水資源利用變化
2009年西部地區用水量1914.2億立方米，占全國總用水量的32.1%，其中西南地區用水896.1億立方米，占整個西部地區用水量的46.8％；西北地區用水量為1018.1億立方米，占整個西部地區的53.2%。整個西部地區用水量動態變化呈上升的態勢，但其增長幅度較小，階段性變化明顯，2009年西部地區用水量比1980年增長16.0%。西南和西北地區用水量呈現穩中略增的變化態勢，如圖1所示。
圖1 西部地區用水總量變化
自80年代以來，整個西部地區的用水結構以農業用水為主，2009年西部地區農業用水量為1385.6億立方米，占整個西部地區總用水量的72.4%；工業用水量為283.3億立方米，占總用水量的14.8%；生活用水量為203.1億立方米，占總用水量的10.6%。農業用水量呈階段性變化，90年代后期，農業用水量呈趨緩下降的態勢，到2009年西部地區農業用水量比1995年下降3.4%。西部地區工業用水量呈階梯狀增長趨勢，從80年代末至90年代，西部地區工業用水量顯著增長，1999年達到211.91億立方米。進入21世紀以來，西部地區工業用水量繼續呈增長的態勢，其所占總用水量比例比1980年上升了6.2個百分點。80年代初期以來，西部地區生活用水量逐年持續增加，2009年西部地區生活用水量比1995年增長83.8%，其所占總用水量比例比1980年上升了5.7個百分點，如圖2所示。
圖2 西部地區產業用水量變化
二、西部地區水資源開發利用中的主要問題
西部地區自然環境特征和水資源利用方式不當導致區域性水資源的嚴重短缺，水資源開發利用程度極不均衡。西部地區的長江及西南水系水資源開發利用率僅為6%左右，但西北的內陸河及黃河的水資源開發利用率已達到30%以上。部分地區的水資源開發利用已經超過當地水資源的承載能力。西部地區水資源開發利用存在的主要問題表現在以下幾個方面：
（1）西部地區由于缺乏統一管理，水資源過度開發，粗放利用和浪費嚴重。同時，區域產業結構不盡合理以及礦產資源的無序開發，更加劇了水資源短缺的程度。
（2）西部地區一方面水資源嚴重不足，同時由于生產手段落后、工程不配套、市場經濟意識淡薄、管理粗放等原因，水資源利用效率較低。許多地區的農業用水灌溉定額高于全國平均水平。
（3）西部地區水資源供需矛盾日益突出。用水競爭使上下游用水關系緊張，各地爭相引水擴大灌溉面積，進一步導致區域水生態失衡。
（4）西部地區工業萬元產值耗水量高出全國平均水平1～3倍，用水量的增加相應地加大了排污量，使水資源的可利用量進一步減少。在全國污染嚴重的江河湖泊中，包括西部地區的黃河干流、支流渭河、湟水河、云南滇池等。
（5）西部地區地下水資源開采量大，地下水利用量呈持續增長趨勢。部分地區地下水超采嚴重，形成多處下沉漏斗，并且漏斗范圍逐年擴展。這一現象在城市和井灌區尤為嚴重。
（6）西部部分地區生活及工業用水擠占農業用水，未考慮生態環境用水，造成河道時常斷流。塔里木河、黑河的上中游過量用水，耕地鹽漬化，下游則河湖干涸，大片土地荒漠化，生態環境惡化。
（7）西部地區總人口約占全國的1/4，但貧困人口卻占全國貧困人口的一半以上，一些地方農村人口的飲水困難問題還沒有完全得以解決。
（8）由于水資源費征收標準普遍偏低，不能完整反映水資源本身的價值，難以發揮有償使用的經濟杠桿調節作用，從而導致水資源未得到充分利用。同時，不合理利用水資源的處罰標準也相應過低，使得水行政執法人員對違法用水戶的處罰未獲得實際效果。
三、西部地區化解水資源短缺的管理措施
1. 實施節蓄工程的技術措施
西部地區以水資源開發、利用、節約、保護工程建設為重點，切實開展西部地區的水資源優化配置，提高水資源的有效利用率。一方面把推廣節水灌溉作為重要工程措施加以推廣。西部地區的主要節水灌溉類型包括渠道防滲、低壓管灌、噴滴灌、微灌等。另一方面，通過興建小型、微型雨水集蓄利用工程和供水水源工程，重點解決貧困地區農村飲水困難和重點地區的缺水問題。在降水少的地方建設水塘等雨水集蓄工程，在有一定降雨條件的地方建設水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程。通過水資源的合理開發利用，有效節約保護，促進西部地區水資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。
2. 提高用水效率的經濟措施
西部地區水資源管理經濟措施主要包括兩方面內容，一方面通過產業結構調整來改善用水結構，提高單方水的經濟產出。另一方面建立市場機制，通過經濟杠桿促進用水效率的提高。
（1）產業結構調整
圍繞主導產業和農產品基地建設，扭轉傳統的單調的糧食主導種植結構，縮減耗水量較大的農作物種植面積，增擴低耗水量農作物種植面積。張掖地區建立與水資源承載力相適應的經濟結構，實行以水定產業、以水定結構、以水定規模、以水定灌溉面積。在連續幾年大幅度削減用水量完成黑河分水任務的情況下，加大種植業內部結構調整力度，圍繞主導產業和農產品基地建設，扭轉傳統的單一糧食主導種植結構，逐步形成農作物制種、優質牧草、經濟作物等新型的產業格局。貫徹落實地區“三禁三壓三擴”政策，即禁止開荒、禁止移民、禁止種植高耗水作物；壓縮耕地面積、擴大林草面積。壓縮糧食面積、擴大經濟作物面積、壓縮高耗水作物面積，擴大低耗水作物面積。
（2）市場機制形成
①建立合理的水資源有償使用制度
建立與取水許可制度相配套的水資源有償使用制度。資源使用費是將水資源使用中外部成本內部化的最有效形式，政府應采用作為對水資源使用的經濟政策導向，通過設定不同的收費標準，鼓勵、限制和約束水資源使用類型。將水資源使用費作為財政專項收入，由中央和地方政府通過財政預算用于水資源保護和公益性水資源開發及其管理等特定項目。
②建立合理的水價形成機制
實行定額水價制度，用水戶在定額內用水實行基本水價，超定額用水加價收費，建立合理的水價形成機制。水價形成機制主要包括三方面內容：一是基于供水成本的水價形成機制的建設；二是分類與累進制水價制度的建立與完善；三是基于用水戶實際承受能力水價調整方案制定，尤其要考慮困難群眾的基本水權，制定出相關的經濟補助政策和保障措施。
③初步建立水權交易制度
要通過市場配置水資源，必須明確規定水權。創建水權后，還需要登記水權并保證水權的實施。允許水量自由交易，探索和逐步規范符合地區區情的水權，培育水市場。政府對交易價格予以指導，規定農業用水交易價格上限。鼓勵用水戶將節約的水量以有償轉讓出售，出售價格在接受政府宏觀指導的前提下，逐步建立水使用權和轉讓和水的準市場，引導水資源向高效率的產業和產品流轉。
3. 推動節水社會建設的組織措施
西部地區采取了多種組織方式，開展水資源合理而有效的開發利用活動。先后通過農民用水者協會、水票供水、畝交計費、聯水承包、供水服務站等形式，進行灌溉用水管理體制和運行機制的創新。近年來，西部地區全面推進節水型社會建設，努力提高水資源利用效率，建設節水型社會已取得了明顯成效。相繼開展了甘肅省張掖地區、四川省綿陽市等節水型社會建設試點。
西部地區發展農業節水灌溉打破了傳統、低效的灌溉管理模式，以“用水者參與”為特征的基層灌溉管理組織形式迅速發展。用水者協會規范產生、職責明確，實行民主決策、民主管理、民主監督，從組織上和制度上落實了用水戶參與管理的權力。水利群管體制改革的內容主要包括：成立農民用水者協會、承包、渠長責任制、按畝計費等。大多數省區先后組建了農民用水戶協會，明確管理責任主體，實行法人與個人承包管理小型水利工程，把水利工程管理、用水管理、使用和投資效益與責任主體的切身利益結合起來。規范了水費計征秩序，提高了水費收繳透明度，灌溉用戶直接參與管理，促進了節約用水，實現責、權、管、收相統一的建設與管理運行新機制。
4. 保證用水效率的制度措施
西部的各省區均制定了取水許可制度實施細則。凡在本省區境內一切利用水工程或機械提水設施直接從江河、湖泊、地下取水的單位和個人，都應當按本細則規定向水行政主管部門申請取水可許證，并按規定取水。取水許可必須符合江河流域的綜合規劃，國家和地方的水中長期供求計劃，遵守經批準的水量分配、調整方案或協議。取用地下水不得超過地下水年度計劃可采總量，在地下水超采區，應當嚴格控制開采地下水。在水行政主管部門監督指導下，村級農民用水者協會根據確定的水權面積，將分配到本級的用水總量指標進行分解，民主分配給每一用水戶，落實到地畝，具體到每一灌溉輪次。
四、西部地區水資源可持續利用的戰略構想
隨著西部大開發戰略的實施及人口數量的增加，對區域水資源的需求已迅速增加。根據國內外的用水總量及產業用水量變化態勢及管理經驗，可以得知西部地區用水需求不僅必須控制，而且是可以有效控制的。這就需要以節約用水、提高水的利用效率和水資源合理開發與優化配置為重點，通過適宜的綜合管理措施，改善西部地區生產和生活用水條件，使西部地區用水總量及產業用水量趨于降低或平穩，需水量出現零增長或負增長的趨勢，以水資源的可持續利用保障西部地區經濟和社會的可持續發展。
（1）西部水利建設要實現從以需定供轉變為以供定需，實行需水管理。
開發水資源既要考慮防洪除澇，又要考慮生態環境的用水及帶來的影響。要改變以往水資源開發利用只考慮工農業及城鄉用水，不考慮生態環境用水的做法。從重點對水資源進行開發、利用、治理轉變為在對水資源開發利用、治理的同時，要特別強調對水資源的配置、節約、保護。從對水量、水質、水能的分別管理，以及對水的供、用、排、回用的多家管理，轉變為對水資源的統一規劃、配置、調度和管理。
(2) 強化節水與水資源高效利用，進一步提高工業用水重復利用率和農業用水效率。
采取節水的工程和非工程措施，建立節水型行業和區域，制定并完善各行業的用水標準。要注重水資源的節約和保護，把節水放在重要的位置，包括農業節水、工業節水、城市節水，注重節水和灌區改造、產業結構和種植結構調整、水污染防治等工作，通過提高水資源的利用效率緩解缺水矛盾。加強對現有工業的節水治污改造，提高水的重復利用率。
西北地區應把改進灌區排水條件、治理土壤次生鹽堿化作為高效節水現代農業體系的重要組成部分。加強老灌區改造，大力發展節水灌溉、集雨灌溉，以解決分散性的用水與廣大西部地區農村飲水的困難。尤其在寧夏河套、陜西關中、新疆塔里木中游等重點灌區，要大力推廣渠道防滲，管道輸水及田間節水等多項節水措施。
(3) 調整產業結構，減少實際用水量。
西部地區的社會經濟用水要適度，嚴格控制對水資源的過度需求，加強用水管制。要大力調整種植結構，壓縮高耗水農作物面積，發展高效節水農業和畜牧業，并與當前國家推行的退耕還林還草結合起來。在控制并逐步壓縮農業用水的目標下，將目前以農為主的結構盡快調整為農林牧結合的合理結構，建設高效節水的現代農業體系；根據提高總體用水效率的需要，規劃一、二、三產業的比例，逐步調整產業結構，提高二、三產業的比重。積極推進城鎮化，建設高效節水防污的城鎮和鄉村。
(4) 開展水權界定和交易，建立科學的水價體系。
建立水權交易的公示和審批制度。在征求了公眾的意見后，水權交易審批的目的在于讓有關機構衡量各種利益關系，并以此作為依據最終決定是否批準水權交易。把大型灌區管理體制改革和小型農村水利設施產權制度改革作為重要突破口，完善水價機制和水價政策體系，充分發揮價格、稅收政策的調節作用，改善西部水利投資環境。
調整水費政策，以成本定水價，按照引水量計征水費，對浪費用水罰款或加價收費。建立良好科學的水價體系和管理體制，充分發揮價格杠桿的作用，確保地表水、地下水及降水聯調機制順利實施。如對于河水灌區，為了充分利用水資源，充分利用地下水進行灌溉，適當提高地表水資源價格，地表水地下水資源的比價足以刺激地下水資源開發為限，對于地下水資源匱乏而地表水資源豐富地區，可以適當提高地下水資源價格，確保地表水資源合理利用，保護地下水資源。
(5) 實行水資源論證制度，有效保護生態用水。
西部地區的一些重大建設項目應當實施水資源論證制度，使西部經濟發展布局、產業結構調整符合當地的水資源條件，將生態環境用水作為水資源開發利用規劃中的重要對象。在水資源開發利用中保持水循環的可再生機制和水沙平衡、水鹽平衡、生態平衡。重大經濟建設項目充分考慮當地水資源條件，用水要服從流域或區域水資源規劃中對生活及重要生態環境用水的安排。要對重大經濟建設項目的供水、用水、排水的可行性與合理性進行分析論證，在新建項目中要重視節水和高效用水問題，嚴禁建設高耗水、重污染的工業項目。
(6) 推行全社會多元化投入，鼓勵公眾參與水資源的保護
加大水利建設資金的投入力度，形成社會對水利的多渠道投入機制。加強東部地區對西部地區的水資源開發利用的支援與合作，同時積極利用市場機制擴大水利建設資金的多渠道來源，鼓勵社會資金投向西部水利建設。充分運用行政、經濟的手段，提高公眾節水的自覺性，建立水資源決策的民主管理機制，用水戶直接參與區域水資源的利用，使公眾真正成為水資源保護的主體。
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